O FUTURO DA DEFESA EUROPEIA

O Futuro da Defesa Europeia

Perante o contexto de pressão, desafios e ameaças externas e face ao sentimento de insegurança existente em vários setores da Europa, será que a evolução do sistema de segurança europeu caminhará no sentido de maior integração, levando eventualmente à constituição do “Exército Europeu”?

No prefácio da “Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia[1]”, Federica Mogherini, Alta Representante para a Política Externa e de Segurança da União Europeia e Vice-Presidente da Comissão (ARVP), mostra bem a preocupação que envolvia a Europa em Junho de 2016, data em que a “Estratégia” foi presente ao Conselho Europeu:

“Está a ser posto em causa o propósito, e até mesmo a própria existência, da nossa União Europeia. Porém, os nossos cidadãos e o mundo precisam mais do que nunca de uma União Europeia forte. A instabilidade e a insegurança têm vindo a crescer na região europeia em sentido lato. As crises que enfrentamos dentro e fora das nossas fronteiras estão a afetar diretamente a vida dos nossos cidadãos[2]”.

A tese avançada pela senhora Mogherini reflete uma profunda alteração do contexto descrito na Estratégia Europeia em matéria de Segurança de 2003, em que se afirmava que a Europa “nunca foi tão próspera, segura e livre como hoje[3]” e parece, portanto, evidenciar uma sensível mudança quer das condições externa de segurança, quer da capacidade da União Europeia para lhes fazer face. Na verdade, não pode deixar de se notar que os últimos anos deixaram um rasto de profunda intranquilidade na Europa e nos cidadãos europeus.

Depois de algum apaziguamento a seguir aos ataques terroristas em Madrid (2004) e em Londres (2005), nos dois ou três últimos anos as principais cidades europeias (nomeadamente Paris, Bruxelas, Londres, Berlim, Nice, Manchester ou Barcelona) foram vítimas de ataques mortais reiterados, atingindo cidadãos comuns e instaurando na Europa um ambiente de natural sentimento de vulnerabilidade e de medo. Some-se a isso o fluxo descontrolado de refugiados e de emigrantes provindos de um Sul frágil, instável, em crescimento demográfico rápido e envolvido em conflitos que se arrastam no tempo. Movimentos que trouxeram não só a perceção de vulnerabilidade, mas também o sentimento de que a segurança interna depende de fatores que decorrem no exterior da Europa, nomeadamente na sua periferia estratégica.

O cenário europeu fica ainda mais dramático com o comportamento mais agressivo da Rússia, cuja ação na sua periferia tem sido sintomaticamente voltada para a preservação de esferas de influência em países que pertenceram à antiga URSS, como os Estados Bálticos, a Geórgia, a Moldava/Transnístria ou a Arménia e que atingiu a sua expressão máxima com a invasão do Leste da Ucrânia e a anexação da Crimeia, procurando mudar, pela ocupação militar, fronteiras internacionalmente reconhecidas como tal.

É no quadro desta alteração situacional que foi produzida a Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia (EGUE), documento cuja análise se considera fundamental para entendermos a forma como a UE analisa a situação atual, quais são as ações passíveis de serem adotadas e as consequências que essas ações poderão ter na Política Comum de Segurança e Defesa.

Muito dependerá certamente da maneira com que a EGUE venha a ser implementada, pelo que, em consequência, se torna necessário analisar os documentos relacionados com esta ação.

Assim, em 14 de Novembro de 2016 foi apresentado pela ARVP e aprovado pelo Conselho de Relações Externas da UE o “Plano de Implementação da EGUE na dimensão de Segurança e Defesa[4]” em que se define um novo “Nível de Ambição” para a UE articulado em três ações; responder aos conflitos e crises externos; construir capacidades nos parceiros; e proteger a União e seus cidadãos[5].

Mas o texto sobretudo define e propõe um conjunto de ações consideradas necessárias para a sua “Implementação” e para a construção de uma Europa mais forte, que, se concretizadas, poderão trazer, de facto, alterações significativas no inter-relacionamento entre as instituições europeias e os sistemas de geração de capacidades dos Estados membros.  Entre elas destaca-se o “aprofundamento da cooperação na defesa[6]” que terá como elemento de base a “Revisão Anual Coordenada da Defesa” (RACD) entre os Estados membros, tendo em vista promover a sincronização dos planos de defesa dos Estados membros, em satisfação das capacidades comuns prioritárias; a constituição de uma estrutura para planeamento estratégico-operacional e conduta, de operações militares inicialmente não executivas, ou seja, Capacidade Militar de Planeamento e Conduta (CMPC, em Inglês – MPCC), a criação de ferramentas e instrumentos (financeiros) para apoiar e incentivar a cooperação de defesa, facilitar a participação das PME e fortalecer a base industrial e tecnológica de defesa europeia de forma mais competitiva e inovadora, a reformulação do sistema de informações, ou a revisão do mecanismo de financiamento das operações militares (mecanismo Athena) para o tornar mais expedito e partilhado; mas, sobretudo, a proposta de revitalização do conceito de “Cooperação Estruturada Permanente[7]” (CEP) que embora presente no Tratado de Lisboa, nunca tinha sido implementada por falta de vontade política e por pressupor regras de exigência e de funcionamento que estão além da decisão por unanimidade[8], quadro de referência essencial do “pilar” de segurança e defesa.

O outro documento essencial é o Action Plan ou Plano de Ação Europeu no domínio da defesa[9], em que a Comissão Europeia, para além da Ação Preparatória sobre R&T/defesa e do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (PEDID), criou o Fundo Europeu de Defesa com o objetivo de auxiliar os Estados-Membros a investirem de forma mais eficiente em capacidades de defesa conjunta, promover uma base industrial mais competitiva e inovadora e reforçar a segurança dos cidadãos europeus.

A 15 de Dezembro de 2016, o Conselho Europeu sublinhou a necessidade de reforçar a segurança e defesa europeia, reafirmando o seu empenho na implementação da Estratégia de Segurança Interna da União Europeia para o período de (2015-2020). Frisando ainda, o reforço da cooperação da UE em matéria de segurança externa e defesa, centrando-se em três prioridades:

  • A Estratégia Global da UE no domínio da segurança e defesa.
  • O Plano de Ação Europeu de Defesa.
  • A aplicação do conjunto comum de propostas que dá seguimento à Declaração Conjunta UE-NATO assinada em Varsóvia em julho de 2016. Aqui o Conselho Europeu convidou a Comissão a apresentar o acima referido European Defense Fund[10].

Entretanto, vários elementos de natureza política se têm vindo a acrescentar aos de contexto estratégico. Assim, antecedendo a Cimeira de Roma de Março de 2017, a Comissão Europeia publicou o Livro Branco sobre o futuro da Europa[11], em que apresenta vários cenários sobre a Evolução da UE no contexto pós-Brexit, e em que se propõe difundir novos elementos de reflexão sobre diversos tópicos, dentre eles, um debate sobre o “Futuro da Defesa Europeia[12]”, publicado em Junho do presente ano. O que parece merecer destaque nesta reflexão da Comissão Europeia é que a mesma parte da análise das “Tendências-Chave” do contexto político, estratégico, económico e tecnológico atual[13], já brevemente afloradas anteriormente neste texto, para daí concluir que “o tempo está maduro para uma mudança de grau no campo da segurança e defesa[14]”. E apresenta como cenários para uma União Europeia “movendo-se em direção a uma União de Segurança e Defesa[15]”:

  • Um cenário de “Cooperação”, em que os Estados Membros cooperariam nas matérias de Segurança e Defesa mais frequentemente do que no passado;
  • Outro, de Segurança e Defesa “Partilhada”, em que haveria muito maior solidariedade financeira e operacional, além de um entendimento mais vasto e mais profundo em relação ao entendimento das ameaças respetivas e à convergência das culturas estratégicas;
  • E, finalmente, um cenário de segurança e defesa “Comum”, resultado de um aprofundamento da cooperação e de maior integração em direção a uma defesa e segurança comum.

São opções muito diferentes, mas todas partindo da necessidade de melhorar a cooperação atual, e que poderão levar a uma estrutura profundamente diferente da que existe atualmente em que à luz do Tratado de Maastricht, confirmado no Tratado de Lisboa, as ações da Política Externa e de Segurança têm natureza intergovernamental, são decididas por unanimidade[16] e de natureza voluntária por parte dos Estados Membros.

Naturalmente que se reconhece que esta evolução está prevista desde o Tratado de Maastricht, onde se acordou no nº1 do Artigo J. 4 que “a política externa e de segurança deve incluir todas as questões relacionadas com a segurança da União, incluindo a eventual estruturação de uma política de defesa comum, que pode ao longo do tempo levar a uma defesa comum[17]”.

São, portanto, estas ações recentes, mas muito significativas, que norteiam a evolução da política europeia na área da segurança e defesa e que nos permitem, com uma base sustentada nos factos, indagar se caminhamos de uma política de segurança e defesa comum para uma defesa comum.

Vimos que, em síntese, estas ações envolvem a constituição de um Fundo Europeu de Defesa; a elaboração do Plano de Desenvolvimento de Capacidades para definir as prioridades a curto, médio e longo prazo; o ajustamento de estruturas, em que identificamos um esforço para maior centralização de informações e a constituição de uma valência de comando para operações militares inicialmente não executivas, a Capacidade de Planeamento e Conduta de Ações Militares; a Revisão Anual Coordenada de Defesa com vista a que seja possível uma melhor coordenação entre países e, finalmente, a constituição da Cooperação Estruturada Permanente, nos termos do Tratado de Lisboa, tendo prevalecido o conceito da maior inclusão possível de Estados membros.

Para melhor entender o enquadramento das medidas em aplicação, seguiremos o “Reflection Paper on the Future of European Defence[18]”, que passaremos a designar por “Reflexão”, elaborado pela Comissão Europeia, que descreve não só as tendências atuais, mas sobretudo demonstra as opções para a evolução futura em “direção a uma União de Segurança e Defesa”. Embora não sejam mutuamente exclusivos, estes cenários são sustentados por níveis diferentes de ambição para a UE desenvolver competências em conjunto na segurança e na defesa[19].

Entre as considerações efetuadas no documento, julgamos de destacar as seguintes. Em primeiro lugar, a referência a que, apesar do longo período de paz em que vivemos, tem-se notado uma crescente instabilidade na vizinhança europeia, bem como a emergência de novas ameaças à segurança, nomeadamente advindas de fatores econômicos, ambientais e tecnológicos, que representam desafios importantes para sua segurança. “A segurança tornou-se uma das maiores preocupações dos Europeus[20]”. O que, segundo o Refletion Paper, foi reconhecido na Declaração de Roma de 2017, onde se estabeleceu uma visão para uma União mais segura e, para isso, comprometida com o fortalecimento da sua segurança e defesa comum.

O documento considera ainda que foram dados os primeiros passos em direção a uma União de Segurança e Defesa, com a aprovação de medidas decorrentes da implementação da Estratégia Global da UE nos domínios da segurança e defesa, constantes do Plano de Ação Europeu de Defesa e do Plano de Implementação.

Ou seja, que a UE está a reformar as suas estruturas da Política Comum de Segurança e Defesa, desenvolvendo capacidades e instrumentos civis e militares, aprofundando a cooperação europeia neste domínio, bem como reforçando as suas parcerias com países terceiros e organizações parceiras, como a ONU e a NATO.

Com base no progresso verificado, é considerado ter-se chegado a hora de considerar as ambições concretas relativas ao futuro papel da União na segurança e defesa. Assim, o documento de reflexão difundido, pretende ser o contributo da Comissão Europeia para essa evolução que  deverá ser continuado nos 27 EM`s.

O documento considera que as bases para uma União Europeia de Segurança e Defesa tem sido gradualmente construídas, mas para evoluir, é necessário agora  progresso em várias áreas:

Em primeiro lugar, “para que os EM’s sejam mais fortes e mais soberanos num mundo globalizado, necessitam de ter maior cooperação dentro da União Europreia, incluindo no domínio da defesa[21]”, respeitando plenamente os direitos e responsabilidades constitucionais de cada país. De facto, a cooperação sistemática em defesa e a integração gradual contribuirão para a preservação da soberania nacional[22].

Em segundo lugar, há diferenças significativas nas percepções de ameaças e culturas estratégicas dos vários Estados membros. A natureza das ameaças também tem mudado ao longo do tempo e a Europa agora tem enfrentado ameaças híbridas e transnacionais, como o impacto significativo dos conflitos nas regiões vizinhas. Uma União de Segurança e Defesa deve incentivar um alinhamento mais forte das culturas estratégicas, bem como um maior entendimento das ameaças e respostas apropriadas.

Em terceiro lugar, a natureza da relação transatlântica está evoluindo mais do que nunca, em que os europeus necessitam de assumir uma maior responsabilidade em relação à sua segurança. Atualmente a segurança da  UE  tem sido coordenada praticamente pela NATO, e é claro que se requer mais responsabilidade dos europeus, embora devam continuar a coordenar as suas ações em ambos os lados.

Em quarto lugar, é referido que uma “cooperação e integração mais sitemática” necessita de um verdadeiro “Mercado Único[23]” para a defesa.  Isso deve se traduzir nomeadamente no encorajamento da competição industrial, no acesso das pequenas e médias empresas às cadeias de abastecimento europeias, à especialização e as economias de escala e à otimização da produção, pois as duplicações entre os EM’s podem afetar a interoperabilidade dos seus equipamentos de defesa. Tal como podem levar a uma falta de preparação e prontidão das forças armadas e a lacunas nas capacidades de defesa. Para resolver este problema, os gastos de defesa dos EM’s devem ser melhor coordenados.

É ainda de referir que, neste contexto, a Comissão Europeia apresentou já uma Proposta de Quadro Financeiro Plurianual, refletindo  numa nova ambição na defesa, e nomeadamente a efetiva dotação de verbas para o Fundo Europeu de Defesa[24].

E será o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu que decidirão as atuais limitações ao financiamento comum e quais serão os aspectos militares da UE que poderão ser ultrapassados quando se avançar para uma defesa comum.

A Reflexão apresenta três cenários de evolução. Os cenários representam uma abordagem sequencialmente mais integrativa e, de acordo com o texto, os blocos descritivos dos diferentes cenários não são exaustivos nem mutuamente exclusivos. Eles destacam diferentes elementos de diferentes níveis de ambição para a União de Segurança e Defesa, em termos de solidariedade, operações, capacidades, indústria e uso de recursos financeiros.

Os cenários (Figura anterior[25]) destinam-se também a mostrar até onde “o real valor acrescentado da UE pode ser desbloqueado, dependendo é claro da ambição dos EM’s”. Alguns dos elementos mencionados nos cenários já estão atualmente a ser examinados ou implementados. É também referido que os três cenários são ilustrativos por natureza e não representam, por isso, a posição legal e política final da Comissão[26].

É de ressaltar que o Fundo de Defesa Europeu estimula a aproximação e cooperação dos EM’s, obrigando à cooperação de defesa europeia para a obtenção de financiamentos europeus destinados a Projetos, principalmente no que respeita à capacidade produtiva de componentes na área da segurança e defesa. Todavia o Fundo prevê a sua continuação para a fase de “Desenvolvimento” em que os Projetos podem receber um financiamento considerável, se houver a garantia de aquisição do produto por parte de um grupo associado de EM’s. Por isso, consideramos que o Fundo Europeu de Defesa (FED) vai para além da Cooperação e visa a segurança Partilhada ao estimular as aquisições coletivas de equipamentos.

No que se refere ao Plano de Desenvolvimento de capacidades, este é apenas um processo de planeamento que, em essência, visa definir e apresentar as prioridades de curto, médio e longo prazo. O que permite considerar este processo em qualquer dos 3 cenários, não sendo, portanto, discriminativo.

A RACD representa uma disponibilização mútua das prioridades de aquisições de equipamentos por parte de cada EM`s para que, em conjunto, se possam referenciar as oportunidades de melhor coordenação na definição de requisitos e de timings de produção, o que permite melhorar compatibilidades, baixar os custos de produção e rentabilizar a ação da base industrial e tecnológica de defesa europeia. Assim, consideramos que por ser uma ação volitiva e tendente a melhorar a cooperação e a coordenação este processo se pode inserir apenas nos dois primeiros cenários.

No que se refere à constituição da Capacidade Militar de Planeamento e Conduta (CMPC), julgamos que representa um esforço que vai além da simples Cooperação pois trata-se de criar uma entidade de planeamento e comando que passará a existir em permanência e á qual estarão subordinados os Quarteis Generais de nível tático das Forças projetadas. Importa, todavia, referir que a CMPC é, em princípio, destinada à conduta de ações militares “não executivas”, ou seja, não combatentes. Mas, mesmo que venha a receber essa incumbência, isso não significa a constituição de um “Exército Europeu”, dado que é apenas um órgão de Comando sob o qual não há entidades permanentemente constituídas na sua dependência, o que, isso sim poderia ser um passo nessa direção.

E, finalmente, julgamos que a CEP indo mais além da Cooperação, parece ser uma ação que promove a Defesa Partilhada, na medida em que os EM’s aceitaram a obrigação de subscrever pelo menos um dos Projetos apresentados e poderá mesmo representar um passo na direção de segurança e defesa comum por ser juridicamente vinculativa e os EM’s aceitarem submeter-se ao escrutínio da UE para verificar se estão ou não a assumir os compromissos a que se obrigaram, o que não acontecia do antecedente. Isto é, esta medida pode ser apresentada como ultrapassando a “segurança e defesa partilhada” cujas iniciativas são habitualmente volitivas e da iniciativa nacional, para uma área da “segurança e defesa comum” em que as iniciativas (os programas) são originadas nas estruturas da UE (neste caso a Agência Europeia de Defesa-AED) em reação às quais os EM’s se obrigam a colaborar ao menos num Programa.

É importante frisar que a Comissão dos Negócios Estrangeiros do PE no Plenário de 17 de fevereiro de 2017, através do seu relatório atesta a vontade de a UE integrar os Battlegroups na CEP, criar um Quartel-General onde sejam colocados a Capacidade Militar de Planeamento e Condução (CMPC), bem como o orçamento da UE suportar as despesas de operação. Ou seja, são medidas que apelam apenas a maior e melhor colaboração, abrindo caminho para a pesquisa, desenvolvimento e aquisição comum de meios. Tal como o mecanismo de Cooperação Estruturada Permanente,  que foi um dos passos mais concreto da União Europeia em matéria de Defesa comum até hoje, a Cooperação Estruturada Permanente incentivará a um maior reforço dos orçamentos na área da Segurança e Defesa.

A uniformização e interoperabilidade de armamento, por exemplo, também serve esse propósito. Se mais países comprarem o mesmo tipo de armamento, seu preço no mercado será mais baixo. Já houve experiências de cooperação internacional com esta filosofia fora da União Europeia, como o exemplo do avião de transporte estratégico Airbus A400-M ou os helicópteros NH-90 em que Portugal participou, através de uma agência da NATO. Isto significa que vem aí um exército europeu? Não, pelo menos não tão depressa, mas esse é o fim último segundo alguns especialistas desta união para a segurança e defesa pois consideram que a notificação assinada pelos 23 EM’s lançou as bases de um mecanismo “tendente à criação de um ‘exército comum” da União Europeia, num quadro de complementaridade com o “bloco político-militar” da NATO[27].

Um ano depois de ter lançado a ideia de uma força militar comum, Jean-Claude Juncker defendia a ideia de que, “um exército conjunto da UE mostraria ao mundo que nunca mais poderia haver uma guerra entre países europeus”. Essa força permitiria à Europa “reagir de forma mais credível a ameaças à paz de um EM’s ou de um Estado vizinho” e “transmitiria uma mensagem clara à Rússia de que estamos decididos a defender os nossos valores europeus”. No período de 2015 e 2017, o discurso foi alterado. Agora, a Comissão Europeia assegura que o mecanismo europeu de Defesa não vai servir para duplicar estruturas ou criar uma NATO da Europa[28].

Em síntese, parece-nos que os processos em curso são relevantes para a evolução das condições em que tem decorrido o processo de implementação da Política Comum de Segurança e Defesa, que vão além da simples cooperação e podem, em geral, conformar uma tendência de evolução em direção a um Cenário de Segurança e Defesa Partilhadas.

 Tatiana Rita de Moraes

Mestre em Ciência Política e Relações Internacionais
do IEP da Universidade Católica Portuguesa.
Coordenadora do EuroDefense Jovem
tatiana.moraes@eurodefense.pt

 

Notas

[1] Serviço Europeu de Ação Externa, “Visão partilhada, ação comum: uma Europa mais forte-Estratégia global para a política externa e de segurança da União Europeia”,  (2016).

[2] Ibid.pág.2

[3] Secretariado-Geral do Conselho, “Estratégia Europeia em matéria de segurança uma Europa segura num mundo melhor”.2009, p. 28

[4] Council of the European Union, “Implementation Plan on Security and Defence”.

[5] Ibid.pag.2

[6] Ibid.pag.21-22

[7] Ibid.pag.29

[8] A decisão para a pertença à Cooperação Estruturada Permanente é efetuada por maioria qualificada, bem como a decisão entre os países que já pertençam a esta para aceitar a inclusão de outros.

[9] Comissão Europeia, “Plano de ação europeu no domínio da defesa: para um fundo europeu de defesa”, 30 de novembro 2016.

[10] Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, “Conselho Europeu, 15/12/2016”, Conselho Europeu, 15/12/2016.

[11] Comissão Europeia, “Livro Branco sobre o futuro da Europa”.

[12] European Commission, “Reflection Paper on the future of european defence”.

[13] Ibid.pag.7

[14] Tradução de “the time is ripe for a European step change in the security and defence field.”

[15] Commission, “Reflection Paper on the future of european defence”.pag.11

[16] Nos termos do nº1 do artigo 22ª, Capítulo 1, Título V do Tratado de Lisboa, “O Conselho Europeu delibera por unanimidade, por recomendação do Conselho por este adotada de acordo com as regras previstas para cada domínio. As decisões do Conselho Europeu são executadas nos termos dos Tratados”

[17] I`M Europe, “Tratado de Maastricht Artigo J.4”.

[18] Commission, “Reflection Paper on the future of european defence”.

[19] Ibid.

[20] Ibid.

[21] European Commission, “Reflection paper on the future of european defence”.pag.11

[22] Ibid.pag.12

[23] Ibid.pag.12

[24] Comissão Europeia, “Um orçamento moderno para uma União que proteje, capacita e defende, Quadro financeiro plurianual 2021-2017.”.pag.3

[25] https://ec.europa.eu/knowledge4policy/sites/know4pol/files/security-eudefenceunion.jpg, in “

[26] Ibid.pag.12

[27] Emmanuel Dunand, “UE: 23 países avançam para cooperação reforçada na Defesa. Portugal ainda de fora”, Expresso  (13/07/2017).

[28] Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, “”A UE mantém-se empenhada em reforçar a segurança e a defesa”: Conselho adota conclusões”.

Bibliografia

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