A Cooperação Estruturada Permanente, o Fundo Europeu de  Defesa e a Lei de Programação Militar 2019-2030 – Atualização

“Today we are building a European Union of security and defence. It is not a plan, not a dream anymore, but a reality. We are working to build  a truly European defence industry, defence market and defence research……….”

           Federica Mogherini, 23 November 2017

                                          AR/VP                          

1. Cooperação Estruturada Permanente

   a. Antecedentes Próximos

A Cooperação Estruturada Permanente (PESCO na sigla inglesa) foi institucionalizada no Tratado de Lisboa[i], em 13 de dezembro de 2007, tendo entrado em vigor em 01 de dezembro de 2009, com o objetivo principal de “Os Estados-Membros cujas capacidades militares preencham critérios mais elevados e tenham assumido compromissos mais vinculativos na matéria, tendo em vista a realização de missões mais exigentes, estabelecem uma cooperação estruturada permanente no âmbito da União” (Tratado de Lisboa, Artº 42º-6).

Desde essa data, várias tentativas foram levadas a efeito pela França, Itália, Espanha, Holanda e Bélgica, no sentido da materialização e operacionalização da PESCO. Todas elas falharam o seu propósito, por razões que se prendem, direta ou indiretamente, com o conceito de soberania dos Estados-Membros e a intergovernamentalidade das questões de defesa. Mais concretamente, estiveram em causa sobretudo a obrigatoriedade do cumprimento de “compromissos mais vinculativos” e o receio de se estar a caminhar para a edificação de uma arquitetura de segurança e defesa europeia a “várias velocidades”, – qual diretório supranacional – em contradição com o princípio da intergovernamentalidade que assenta na coesão, coerência e cooperação voluntária entre os Estados-Membros.

Neste contexto, a última tentativa para dar corpo à PESCO teve lugar, por iniciativa da Bélgica, durante a sua presidência rotativa da UE, em 2010. Nesta última tentativa, a questão que mais preocupou e dividiu os Estados-membros ficou a dever-se à introdução e operacionalização do conceito de “especialização” de forças, que segundo alguns Estados-membros estaria implícito como corolário lógico da efetivação da PESCO, que eles não estariam em condições de validar.

A partir de 2010, a PESCO entrou em estado de “hibernação”, tendo, em 2014, merecido da parte do Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, o epíteto de “Bela Adormecida”.

Como possível resposta dos Estados-membros às tentativas mal sucedidas de materialização da PESCO, coincidindo com a iniciativa “Smart Defence”[ii] lançada pela NATO para estimular a cooperação de defesa, no Conselho informal de Defesa da UE, em 10 de novembro de 2010, realizado em Ghent-Bélgica (“Ghent initiative”), foi lançado o conceito de “Pooling & Sharing”[iii], que viria mais tarde a ser adotado no Conselho da União Europeia (genericamente designado por Conselho), de 9 de dezembro desse ano[iv]. A iniciativa “Pooling & Sharing” tinha como objetivo intensificar a cooperação militar no que respeita ao desenvolvimento de capacidades de defesa, ao reforço da base tecnológica e industrial de defesa europeia (BTIDE) e à composição de formações de forças e estruturas militares conjuntas.

A grave crise financeira que afetou profundamente a Europa a partir de 2009, impactou seriamente na redução abrupta dos orçamentos de defesa, com especial relevância, sobretudo, no investimento colaborativo europeu em investigação tecnológica (R&T) e em desenvolvimento de capacidades (“procurement”), com repercussão acentuada e muito preocupante na perda de competências tecnológicas e aptidões técnicas (“know-how”) da BTIDE, e consequente perda de competitividade.

De facto, de acordo com informação disponibilizada pela Agência Europeia de Defesa (EDA)[v], na década de 2007-2017, o investimento em defesa decresceu 12,5%, tendo atingido um mínimo em 2013-2014, altura em que começou a verificar-se uma recuperação lenta, mas progressiva, atingindo em 2017 um montante da ordem de 214MM€, que corresponde a 96% do nível atingido em 2007 (antes da crise).

No mesmo período, o decréscimo do investimento em investigação tecnológica de defesa foi de 38%, tendo atingido em 2017 o montante de 1,7MM€, que corresponde a cerca de 62% do valor alcançado em 2007. Mas, mais alarmante e insustentável numa perspetiva estratégica de médio-longo prazo, foi o decréscimo de 58% verificado em investimento colaborativo europeu em investigação tecnológica de defesa, tendo atingido em 2017 o montante de apenas 153M€, valor correspondente a 42,2% do montante despendido em 2007.

No setor do investimento colaborativo europeu em desenvolvimento tecnológico e industrial de defesa, o decréscimo verificado foi da ordem de 22,2%, tendo atingido em 2017 o montante de 6,1MM€, que corresponde a 92,4% do valor atingido em 2007, que foi de 6,6MM€.

       

O “benchmark” de 2% do orçamento de defesa dedicado a investigação tecnológica de defesa, acordado e estabelecido no quadro do Comité Ministerial da EDA, em 2008, nunca foi alcançado. Por outro lado, desde 2010 menos de 200M€/ano tem sido despendido em projetos colaborativos europeus de investigação tecnológica de defesa, o que pode hipotecar, no médio-longo prazo, a futura liderança tecnológica da UE e o objetivo de redução da pendência do exterior, em cumprimento do novo nível de ambição de “autonomia estratégica” da UE.

Em súmula, de uma forma geral, constata-se que os investimentos em defesa se encontravam em 2017, em média, ao nível de 73% dos valores atingidos uma década antes (2007). Esta situação factual deve fazer-nos refletir, a qual terá, muito provavelmente, contribuído para criar as condições para incentivar a “incursão” da Comissão Europeia nos assuntos da defesa.

O mercado interno da UE é o maior do mundo, podendo proporcionar grandes economias de escala, se existir integração da procura e consolidação da oferta. Contudo, na prática, assim não acontece no setor da defesa, devido à ausência de uma cultura de abordagem sistemática de cooperação de defesa[vi], que promova sinergias, economias de escala, interoperabilidade e redução de custos.

Um estudo elaborado pela Comissão Europeia concluiu que a elevada duplicação e fragmentação do mercado de defesa, devido a protecionismos reminiscentes da crise financeira que abalou a Europa, e a insuficiente concatenação entre a investigação tecnológica e o desenvolvimento industrial e produção de capacidades de defesa, custa anualmente em ineficiências 25-100MM€.

Como resultado destas ineficiências, para um número total semelhante em efetivos militares (rondando os 1,4 milhões de militares), a UE tem 6 vezes mais diversidade de sistemas de armas do que os EUA e apenas 15% do “output” operacional, o que é sinónimo evidente de fragmentação e ineficiências.

Em face desta situação, estando a ser “pressionada” pela Associação de Indústrias Europeias de Aeronáutica, Espaço, Defesa e Segurança (ASD)[vii], a Comissão Europeia concluiu que se nada fosse feito, urgentemente, para inverter a situação, no prazo de 10-15 anos a UE perderia a pouca liderança tecnológica e industrial de defesa que ainda detinha.

É, pois, neste quadro económico-financeiro e de grande preocupação sobre os desafios da BTIDE, assim como do ambiente geopolítico muito volátil e incerto, em grande convulsão no Norte de África[viii], com as crises das “primaveras árabes” e as suas consequências em termos de desafios e ameaças para a Europa, que teve lugar o já célebre Conselho Europeu[ix], de 19-20 de dezembro de 2013, exclusivamente dedicado à defesa, sob o lema “Defence Matters”.

Este Conselho Europeu, realizado na sequência do Conselho de 25 de novembro de 2013[x], tomou as seguintes decisões, muitas delas ainda hoje fundamentam e orientam as novas políticas, instrumentos e incentivos financeiros em curso, tendo em vista uma maior integração para uma Europa da Defesa mais forte:

  • Aumentar a eficácia, a visibilidade e o impacto da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD);
  • Intensificar o desenvolvimento de capacidades de defesa, tendo por norma a cooperação europeia de defesa;
  • Reforçar a indústria de defesa europeia, incluindo as PMEs;
  • Introdução do conceito de dupla-utilização (“dual-use”)[xi] aplicado ao setor da investigação tecnológica de defesa.

Pode, assim, afirmar-se que a visão política, económica e estratégica do acima referido Conselho Europeu de 2013, é de tal maneira abrangente e revolucionária, que constituiu verdadeiramente uma “renascença” na segurança e defesa da UE, cujos principais programas mobilizadores dele derivados (flagships), a seguir indicados, são ainda hoje o alicerce e a bússola que sustentam, orientam, alimentam e dão vida à BTIDE:

  • Sistemas de aeronaves pilotadas remotamente (EuroMALE/RPAS);
  • Reabastecimento aéreo em voo (AAR);
  • Comunicações por satélite (GovSat/COM);
  • Cibersegurança/Ciberdefesa;
  • Iniciação do processo de revisão da Estratégia de Segurança Europeia 2003[xii], que resultou posteriormente na Estratégia Global da UE (junho2006)[xiii].

No rescaldo da crise financeira na Europa, quando se procuravam soluções rápidas e eficazes para debelar os efeitos nefastos da crise, um estudo encomendado pela EDA à Universidade de Manchester, concluiu que cada 1€ investido em defesa gera um retorno económico de 1,6€, particularmente em emprego altamente qualificado, inovação tecnológica e uma fatia muito significativa em exportações.

Uma das recomendações do referido estudo, apontava no sentido de se investir em grandes projetos de modernização tecnológica e industrial de capacidades militares, como forma mais direta, rápida e eficaz de alavancar a economia europeia. Estávamos, pois, a um passo da “ressuscitação” da “Bela Adormecida” – PESCO!

Contudo, dada a diminuição acentuada dos orçamentos de defesa durante um longo período de tempo, sobretudo em investigação tecnológica e desenvolvimento industrial de capacidades militares, para que a PESCO pudesse funcionar como um agente transformador decisivo de mudança, para uma mais rápida e eficaz modernização das forças armadas, faltava todavia um instrumento que servisse de incentivo e de apoio financeiro comunitário, uma vez que os custos estimados envolvidos eram muito elevados.

b. Situação pós-2014

O já citado Conselho Europeu de dezembro de 2013, teve, além do mais, o condão de despertar as consciências dos políticos europeus, responsáveis pela política comum de segurança e defesa (PCSD), e orientar a sua vontade política para a satisfação das grandes lacunas de capacidades, já previamente identificadas pelas entidades e mecanismos adequados.

Por sua vez, tendo presente o princípio da intergovernamentalidade da defesa instituído nos Tratados, o papel da “intromissão” da Comissão Europeia na política de defesa da UE, no sentido de ganhar mais autoridade na política industrial de defesa, tem evoluído lenta e paulatinamente, desde 2009, relativamente à regulação de mercado, à aquisição de capacidades e à política de exportação de armamento e tecnologias de defesa. A este conjunto de políticas entendeu-se designar por “defence package”[xiv].

Com a chegada de Jean-Claude Juncker à Presidência da Comissão Europeia, nos finais de 2014, foi criado um espírito novo – qual lufada de ar fresco – que permitiu que as relações formais entre a defesa (intergovernamental) e a Comissão Europeia (comunitário), nomeadamente com a Agência Europeia de Armamento (EDA), mudassem radicalmente no bom sentido.

De facto, não só, pela primeira vez, Jean-Claude Juncker nomeou um conselheiro especial para a política de segurança e defesa, como a Comissão Europeia, sem prejuízo da soberania dos Estados-membros sobre as questões de defesa, passou a entender que os fundos comunitários disponibilizados nos orçamentos da UE para o desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União (Artº 173º do TFUE) e para o reforço da base tecnológica da União (Artº 180º do TFUE), poderiam também ser orientados, sob determinadas condições, para o desenvolvimento de tecnologias e de capacidades de defesa prioritárias[xv].

Em 2015, a Comissão Europeia criou o grupo de “Personalidades de Alto Nível”[xvi] sobre investigação tecnológica de defesa, constituído por 16 personalidades (políticos, académicos, think-tanks, centros de investigação e industriais), com o objetivo de aconselharem sobre como a UE poderia apoiar os programas de defesa relevantes para a PCSD.   Como corolário do Relatório apresentado pelo referido Grupo, em fevereiro de 2016, resultou um importante programa lançado em junho de 2017 pela Comissão Europeia, intitulado “Preparatory Action on Defence Research” (PADR), provido com um montante de 90M€ para o período 2017-2020[xvii].

O espírito empreendedor e de mudança de Jean-Claude Juncker, em relação às questões de defesa, transparece claramente no seu discurso do Estado da União, em setembro de 2016, ao afirmar “A UE está militarmente mal equipada para gerir o amplo espectro de desafios e ameaças e responder eficazmente à nova ambição política de uma autonomia estratégica. É necessário e urgente desenvolver novas capacidades tecnológicas e operacionais para uma Europa mais forte…”.  

Desde 2014, no rescaldo dos ataques terroristas na Europa, o Eurobarómetro vem sinalizando a segurança como uma das preocupações de primeira ordem para os cidadãos da UE. Esta situação fica a dever-se, principalmente, ao ambiente estratégico internacional atual ser caracterizado por uma ameaça volátil, imprevisível e ambígua. De facto, são fatores determinantes desta situação os seguintes: (i) uma Rússia mais assertiva, com a anexação da Crimeia e a invasão do Leste da Ucrânia; (ii) uma crescente instabilidade nos Balcãs[xviii] e na vizinhança estratégica a Leste e Sul da UE, com a implantação do Daesh, a guerra na Síria e no Iémen, a intensificação da crise na Líbia, o renascer dos “fantasmas” das primaveras árabes  no Iraque, Líbano, Tunísia e Argélia, originando a transnacionalidade do terrorismo e as vagas descontroladas de migração e refugiados nas fronteiras da UE; (iii) e, talvez mais importante, uma mais clara perceção do enfraquecimento da garantia de segurança dos EUA em relação à defesa coletiva da Europa e à segurança dos seus cidadãos.

Em 2018, o Eurobarómetro indicava que 75% dos cidadãos da UE apoiavam a PCSD para garantir uma Europa mais forte.

   

Fonte: Centre for Foreign Relations, May 2019

Assim, na esteira do Conselho Europeu, de dezembro de 2013, em que foi feito um apelo à intensificação da cooperação de defesa no desenvolvimento de capacidades militares, com o apoio inequívoco dos cidadãos à PCSD, criou-se nos últimos três anos uma dinâmica de defesa (“defence momentum”) que constituiu a pedra de toque que faltava para que os políticos europeus se comprometessem mais e fossem mais responsáveis pela segurança e defesa europeia e dos seus cidadãos, e passassem das promessas solenes à ação.

Contudo, para que pudessem estar reunidas todas as condições necessárias e suficientes para uma mudança radical de paradigma, faltava ainda a institucionalização de alguns instrumentos comunitários e intergovernamentais (leia-se apoio financeiro, cooperação de defesa, definição de capacidades prioritárias e harmonização de requisitos operacionais) que servissem para colmatar as principais lacunas de capacidades existentes e de incentivo e lenitivo para os elevados investimentos financeiros necessários.

Neste contexto, não nos parece despiciendo chamar à colação a questão tão propalada dos compromissos assumidos na Cimeira da NATO em Cardife-Gales[xix], relativos ao cumprimento, até 2024, da meta de 2% do PIB para despesas com defesa e de 20% dos orçamentos anuais de defesa para novos grandes projetos de equipamento militar, incluindo investigação tecnológica e desenvolvimento industrial.

                    Fonte: EDA, Defence-Data, 2016-2017

Segundo dados divulgados pela EDA[xx]e confirmados pelo “European Court of Auditors”, para se atingir o compromisso de 2% do PIB dedicado a despesas com defesa seria necessário injetar anualmente um adicional de cerca de 90MM€, o que significaria um aumento de 45% comparado com o dispêndio de 2017 (214MM€). Contudo, em preparação para a Cimeira da NATO em Londres, em dezembro de 2019, em que um dos temas principais da agenda será dedicado ao “burden-sharing”, não deixa de ser importante relevar que desde 2016 até hoje, os Aliados Europeus e o Canadá despenderam um adicional de mais de 90MM€ em defesa[xxi], quando comparado com o ano de 2015.

      Fonte:EDA,Defence-Data,2016-2017

O ano de 2016, com a aprovação da Estratégia Global da UE (EGUE)[xxii], em junho de 2016, a Implementação da EGUE nas dimensões de Segurança e Defesa[xxiii], em novembro de 2016, e o lançamento pela Comissão Europeia do Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED)[xxiv], de novembro de 2016, constitui um marco histórico na longa e espinhosa caminhada para uma maior integração de defesa, no sentido de uma “Europa da Defesa mais forte, mais autossuficiente e mais responsável pela sua segurança”[xxv].

A Estratégia Global da UE, conjuntamente com o Plano de  Implementação na dimensão de Segurança e Defesa, definiram um novo nível de ambição política, tendo por objetivo fundamental alcançar a “autonomia estratégica” da UE, com base em forças e capacidades militares de “amplo espectro e alta intensidade” (high-end military capabilities), incluindo os multiplicadores estratégicos de capacidades (strategic enablers), capazes de enfrentar com maior eficácia e credibilidade as novas ameaças e desafios, de responder a crises e conflitos externos na sua periferia estratégica e de proteger a União e os seus cidadãos[xxvi].

A EGUE encoraja os Estados-membros e a UE a aprofundarem sistematicamente a cooperação de defesa, como norma, com o objetivo de se gerarem economias de escala e harmonização das especificações técnicas necessárias à criação de uma indústria de defesa sólida, a qual é crítica para se alcançar a “autonomia estratégica” da UE[xxvii].

A coincidência entre a aprovação da EGUE e o Referendo para decisão sobre o futuro do Reino Unido (RU) na UE (“Brexit”), 23 de junho de 2016, de alguma forma secundarizou, temporariamente, a relevância da EGUE.

Na sequência deste crítico momento para o projeto europeu e para a coesão dos Estados-membros, realizou-se em Bratislava um Conselho Europeu a 27 (sem o RU)[xxviii], para diagnosticar o estado presente da UE e discutir o futuro comum da União, tendo sido definidas as prioridades e apresentado um roteiro de atividades (Bratislava roadmap) para a segurança externa e defesa, no qual sobressaem as seguintes ações:

  • Fazer melhor uso das opções dos Tratados, especialmente em relação ao desenvolvimento de capacidades;
  • Iniciar a implementação da Declaração Conjunta UE-NATO, 08 de julho de 2016[xxix].

Neste contexto, os Estados-membros procuraram encontrar novas formas de integração da política de defesa e do aprofundamento da cooperação de defesa para potenciar a segurança e defesa europeia, as quais foram vistas como uma medida para promover a coesão entre os Estados-membros.

O Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED)[xxx], visa principalmente apoiar a indústria de defesa europeia, assim como o processo de desenvolvimento de capacidades de defesa, para assegurar que a BTIDE esteja apta a satisfazer todas as necessidades, presentes e futuras, de segurança europeia. O PAED assenta em três pilares fundamentais:

      • Lançar o Fundo Europeu de Defesa;
      • Fomentar o investimento na cadeia de fornecimentos de defesa;
      • Reforçar o mercado único europeu de defesa.

Sob a liderança franco-alemã[xxxi], animados por este “momentum”, que inclui também a Análise Anual Coordenada de Defesa[xxxii](CARD), o recém-criado programa de Mobilidade Militar[xxxiii] (Military Mobility) e a “Iniciativa de Intervenção Europeia”[xxxiv], os Estados-membros decidiram reagir ao novo quadro geopolítico de desafios e ameaças e de uma sociedade em mudança, fazendo “melhor uso das opções dos Tratados”[xxxv], recorrendo nomeadamente às potencialidades da Cooperação Estruturada Permanente (PESCO), constante do Tratado de Lisboa[xxxvi].

Escusado será dizer que não se tratou de uma decisão fácil, pois emergiram os velhos “receios” do passado. De facto, digladiaram-se duas teses distintas sobre o modo de dar corpo à PESCO: (i) uma, mais inclusiva (defendida pela Alemanha), para permitir a maior participação possível de Estados-membros; (ii) outra, mais ambiciosa e exigente (defendida pela França), em conformidade com o espírito e a letra do Tratado de Lisboa.

Com algumas reticências da França, foi alcançado consenso sobre a abordagem mais inclusiva, embora condicionada ao cumprimento de 20 compromissos vinculativos, dos quais destacamos os seguintes:

    • Reforçar a coordenação e a cooperação de defesa;
    • Aumentar regularmente o orçamento de defesa em termos reais;
    • Investir 20% do orçamento de defesa na aquisição de capacidades prioritárias[xxxvii], incluindo a investigação tecnológica e o desenvolvimento industrial;
    • Investir 2% do orçamento de defesa em investigação tecnológica de defesa;
    • Assegurar que os projetos PESCO contribuem para o reforço da BTIDE;
    • Utilizar a Agência Europeia de Defesa (EDA) como um fórum de eleição para a identificação de oportunidades de cooperação de defesa e para o desenvolvimento de capacidades militares.

O processo CARD é basicamente um mecanismo de monitorização periódica e sincronizada dos Planos Nacionais de Defesa, tendo em vista garantir uma maior coerência entre os calendários nacionais (“timelines”) de aquisição de capacidades de defesa e harmonizar requisitos militares, que facilitem a identificação de oportunidades de cooperação de defesa.

Por decisão do Conselho de 19 de novembro de 2018[xxxviii], o CARD passou a processo permanente, cujo 1º ciclo completo será iniciado no outono de 2019, com base no CDP/2018. Neste sentido, poder-se-á afirmar que o processo CARD encerra em si mesmo o embrião para a possibilidade de subtração subliminar de uma pequena parcela da soberania nacional, na medida em que os Planos Nacionais de Defesa, embora continuem no foro da soberania nacional, passam a ser periodicamente escrutinados por órgãos exteriores ao contexto nacional[xxxix]. O Relatório deste primeiro ciclo formal do CARD, a elaborar pelo Alto Representante, com apoio do SEAE/EMUE e EDA, é aguardado para novembro de 2020.

A “Carta de Notificação” dos Estados-membros que desejam participar na PESCO, com o respetivo Anexo com os 20 compromissos mais vinculativos, foi assinada à margem do Conselho de 13 de novembro de 2017[xl]. Contudo, sob o ponto de vista formal, a PESCO só   estabelecida no Conselho Europeu de 11 de dezembro de 2017[xli].

A PESCO permite aos 25 Estados-membros participantes planearem, desenvolverem e investirem, conjuntamente, em projetos de capacidades, assim como reforçarem a prontidão operacional e a disponibilização das suas forças e meios, tanto no quadro nacional como multinacional (UE, NATO, ONU)[xlii].

A PESCO é, assim, o quadro instrumental mais avançado da UE para oferecer opções sobre como desenvolver capacidades de defesa prioritárias, fomentar a cooperação de defesa e dinamizar uma BTIDE mais competitiva e inovadora[xliii].

As propostas de projetos PESCO devem envolver, pelo menos, 2 Estados-membros. Os projetos PESCO podem beneficiar de um bónus de 10% do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (PEDID) – 2019-2020 – e do Fundo Europeu de Defesa (FED) – 2021-2027 -, desde que satisfaçam determinados critérios[xliv].

Os Estados-membros participantes reportam anualmente ao Secretariado PESCO[xlv] a implementação dos compromissos assumidos, através dos “Planos Nacionais de Implementação” (PNI), que estão sujeitos a avaliação periódica do Conselho, por proposta do Alto Representante.

Os Conselhos da União Europeia (formato Defesa), de 06 de março de 2018, 19 de novembro de 2018 e 12 de novembro de 2019, aprovaram a Lista Consolidada com 47 (17+17+13) projetos PESCO[xlvi] vinculativos para o período de 2018-2025.

Embora ainda seja cedo para se fazerem juízos de valor sobre a mais-valia dos projetos PESCO aprovados, pode, contudo, concluir-se que se está no caminho certo para uma Europa da Defesa mais forte e uma BTIDE mais competitiva e inovadora, dado que:

  • Um número bastante significativo de projetos está alinhado com as capacidades prioritárias do CDP/2018 e em coerência com o CARD e o NDPP, que terão impacto no objetivo de “autonomia estratégica” da UE;
  • Muitos projetos têm uma dimensão industrial, para fortalecer a competitividade e fomentar a inovação da BTIDE.

O primeiro relatório anual sobre a implementação dos projetos PESCO, foi apresentado pela Alta Representante/Vice-presidente (AR/VP), em 14 de maio de 2019, tendo em consideração os Planos Nacionais de Implementação (PNI), de 10 de janeiro de 2019, assim como a coerência com a Análise Anual Coordenada de Defesa[xlvii] (CARD) e o CDP/2018. Este primeiro relatório incidiu principalmente sobre a análise dos seguintes pontos:

  • Compromissos nacionais em termos de orçamentos de defesa e de investimentos cooperativos de defesa, incluindo as lições aprendidas;
  • Desenvolvimento de capacidades;
  • Aspetos operacionais.

As principais conclusões do referido relatório foram as seguintes:

  • Os projetos PESCO devem ser concebidos e implementados de forma consistente com o CDP/2018, o CARD e o NDPP[xlviii], para garantir que o financiamento do Fundo Europeu de Defesa (FED) responda a critérios político-estratégicos;
  • É preciso uma visão mais ambiciosa dos projetos PESCO e acelerar a sua implementação.

Embora ainda não haja consenso sobre a matéria, prevê-se que a participação de países terceiros na PESCO possa ser possível, a título excecional, na base de uma análise caso a caso. O objetivo principal é assegurar que a participação de um país terceiro possa trazer valor-acrescentado real para o projeto (operacional, tecnológico ou financeiro), e não comprometer a natureza do projeto, no quadro da UE, nem os interesses da UE (Reino Unido após o Brexit?)[xlix].

Uma quarta vaga de projetos PESCO deverá ser apresentada em maio de 2021, satisfazendo critérios mais exigentes, tais como:

  • Maturidade dos projetos;
  • Visão inicial do seu financiamento;
  • Projetos orientados para o desenvolvimento de capacidades e fortalecimento da BTIDE;
  • Projetos que visem a melhoria da prontidão operacional e a disponibilização de forças.

Em maio de 2019, por despacho do Ministro da Defesa Nacional, foi constituído, no âmbito do MDN, o Grupo de Acompanhamento da Participação nos Projetos PESCO (GAPP), sob a coordenação do Diretor-Geral de Política de Defesa Nacional (DGPDN), com o objetivo de assegurar a permanente comunicação entre as entidades governamentais e a sociedade civil (academia, centros de investigação e empresas), com vista a aprofundar a cooperação no domínio da defesa e preparar a tomada de decisão política sobre os projetos nacionais a apresentar no quadro da PESCO e do Fundo Europeu de Defesa (FED), incluindo a Lei de Programação Militar (LPM).

No Programa do MDN para 2020 está previsto que o modelo do GAPP passe a um mecanismo de diálogo articulado mais inclusivo, mais permanente e alinhado com o ciclo de planeamento de forças nacional e a metodologia de preparação da Lei de Programação Militar (LPM).

II. Fundo Europeu de Defesa

Como foi referido no capítulo anterior, o Plano de Ação Europeu de Defesa (PAED), lançado pela Comissão Europeia em 30 de novembro de 2016, assenta em três pilares:

  • Fundo Europeu de Defesa (FED);
  • Investimento na cadeia de fornecimentos de defesa;
  • Mercado único europeu de defesa.

Como a Comissão Europeia não tem um mandato para a política de defesa, a base legal para o Fundo Europeu de Defesa[l] (FED), lançado pela Comissão Europeia em 07 de junho de 2017, reside não no clausulado do Tratado de Lisboa para a política externa e de segurança, mas sim ao abrigo dos Artº 173º e 180º do TFUE[li]. Neste contexto, o FED pode ser considerado como um caso de estudo para o envolvimento da Comissão Europeia na política industrial de defesa

O FED marcou uma mudança profunda na direção de “mais UE” a nível da política da indústria de defesa. Marcou, sobretudo, uma mudança qualitativa na forma como a UE (como instituição) se pode envolver em defesa, o que na verdade constitui um feito inédito.

De facto, o FED foi idealizado para ser incluído no próximo Quadro Financeiro Plurianual da UE 2021-2027, com os seguintes objetivos principais:

  • Apoiar financeiramente a 100% (“grant”) a investigação tecnológica de defesa e cofinanciar o desenvolvimento industrial de defesa, podendo este cofinanciamento atingir uma percentagem até 90%, para estudos de viabilidade,
  • Fortalecer uma BTIDE mais competitiva e inovadora;
  • Facilitar a consolidação industrial, reduzindo ao mínimo a fragmentação de oferta atualmente existente, geradora de ineficiências;
  • Incentivar a cooperação de defesa, reduzindo a fragmentação da procura, otimizando sinergias e economias de escala;
  • Mobilizar mais investimento em defesa por parte dos Estados-membros, que continuam a ter a responsabilidade primária pelo desenvolvimento de capacidades e prontidão de forças.

Na verdade, o FED, se vier a ser aprovado pela nova composição do Parlamento Europeu[lii] , prevê a atribuição de 13MM€ para o período de 2021-2027, dos quais 4,1MM€ (31,53%) para apoio financeiro a 100% (grant) para projetos de investigação tecnológica de defesa e 8,9MM€ (68,47%) para cofinanciamento de projetos de desenvolvimento industrial de capacidades.

Fonte: Comissão Europeia; 2018

No decurso de 2019, um anteprojeto de Regulamento do FED foi acordado entre o Parlamento Europeu e o Conselho, aguardando-se decisão final da nova composição do Parlamento Europeu, o que será feito conjuntamente com a aprovação do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.

Para além dos 13 MM€ que forem consignados no FED, as PMEs nacionais do setor da defesa podem também beneficiar de apoios financeiros do Programa Horizonte Europa (96,5MM€), no Quadro Financeiro Plurianual da UE 2021-2027, para projetos de investigação tecnológica, ao abrigo do conceito de “dupla-utilização”[liii], aliás como tem vindo a acontecer com o Programa Horizonte 2020.

Embora 13MM€ para defesa pareça um montante bastante substancial, no âmbito do proposto Quadro Financeiro Plurianual da UE, ele representa apenas 2,1% quando comparado com 2,7% para gestão de fronteiras e migração e 9,1% para a política europeia de vizinhança.

Há quem afirme que 13MM€ num período de 6 anos é uma percentagem insignificante quando comparado com o montante anual despendido pelos Estados-membros (214MM€ em 2017). Contudo, é preciso ter em consideração que os Estados-membros (28) despendem em média 51,2% com pessoal e apenas 17,3% com investigação tecnológica, desenvolvimento industrial e aquisição de equipamentos (“procurement”).

De facto, analisados numa perspetiva diferente, mais diretamente ligada com os dispêndios com defesa efetivamente realizados na UE, no ano de 2017, tanto em cooperação de investigação tecnológica defesa (153M€), como em cooperação no desenvolvimento industrial de defesa (6,1MM€), os 13MM€ do FED, que correspondem a um investimento garantido de 2,16MM€/ano, representam uma percentagem bastante significativa (34,63%) de financiamento comunitário na defesa. Entende-se que esta elevada percentagem de financiamento comunitário em defesa, não só constituirá um desafio e oportunidade para os Estados-membros, mas sobretudo os encorajará a investirem mais e melhor em defesa, especialmente se o FED for utilizado para cofinanciar alguns projetos PESCO mais ambiciosos tecnológico-industrialmente e naturalmente mais dispendiosos.

O Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, quando comparado com o panorama de 2014-2020, representa um investimento comunitário em defesa 22 vezes superior.

Não podemos deixar de ter presente que, num novo quadro geopolítico de novos desafios e ameaças à Europa, o FED será a primeira experiência comunitária séria na área da defesa, que poderá incentivar os Estados-membros a investirem mais e mais eficientemente. Por outro lado, se o FED for bem-sucedido e as indústrias considerarem o financiamento comunitário e as regras burocráticas que lhe estão associadas, como um valor-acrescentado para as suas estratégias industriais, outras iterações do FED, em futuros Quadros Financeiros Plurianuais da União, poderão ser providos com montantes financeiros muito mais significativos. Tudo dependerá da forma como os Estados-membros e as indústrias entenderem reagir à “cenoura” que o FED constitui.

Para que o financiamento comunitário na defesa possa ter sucesso, é indispensável que a Comissão Europeia, de uma forma sistemática, coordenada e dialogante, tenha em devida consideração a informação da indústria (“feedback”) e o parecer das instâncias militares adequadas, a nível nacional e UE.

 Fonte: Comissão Europeia, 2018

Entretanto, para ganhar experiência comunitária na gestão de projetos cooperativos de desenvolvimento de capacidades de defesa, no período de 2019-2020, foi criado o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa (PEDID)[liv], para apoiar a competitividade e a capacidade inovadora da indústria de defesa da União, assim como apoiar a participação transfronteiriça das PMEs, normalmente entravada por dificuldades burocráticas, que originam atrasos e inflacionam os custos de desenvolvimento.

O PEDID foi dotado de 500M€ a repartir entre 2019/2020[lv] e não abrange a fase de produção nem a aquisição de equipamentos de defesa, que continuam a ser responsabilidade primária das empresas e dos Estados-membros. A data-limite para apresentação das propostas de projetos PEDID foi 29 de agosto de 2019. Os projetos serão selecionados, adotados e geridos pela Comissão Europeia, consultados os Estados-membros, tendo o SEAE/EMUE e EDA o estatuto de observador.

Tudo leva a crer que os critérios de funcionamento, participação e elegibilidade do FED sejam semelhantes às do PEDID, com as alterações ou adaptações que a experiência prática do PEDID vier a aconselhar.

Assim, os critérios de elegibilidade do FED assentarão nos seguintes pressupostos:

  • Satisfação das capacidades prioritárias definidas no Plano de desenvolvimento de Capacidades 2018 (CDP/2018);
  • Coerência com o CPD/2018, a PESCO e o Planeamento de Defesa da NATO (NDPP);
  • Cooperação europeia no âmbito de um consórcio envolvendo, preferencialmente, pelo menos, 3 “entidades”[lvi] estabelecidas em, pelo menos, 3 Estados-membros;
  • Até 15% do valor do FED, destinado a tecnologias disruptivas e inovadoras, assim como a PMEs;
  • Um bónus de 10% para projetos PESCO, que satisfaçam os critérios de elegibilidade estabelecidas no FED.

As taxas de cofinanciamento do FED para desenvolvimento tecnológico de capacidades de defesa, variam conforme as diferentes fases e subfases do longo ciclo de desenvolvimento, como abaixo indicado:

O Plano de Desenvolvimento de Capacidades/2018 (CDP/2018)[lvii], foi aprovado pelo Comité Diretor da EDA (formato diretores de capacidades), em 28 de junho de 2018, tendo em consideração o novo nível de ambição de “autonomia estratégica”, bem assim as capacidades necessárias para operações de “amplo espectro e alta intensidade”, estabelecida na EGUE. Tem por objetivo identificar as capacidades prioritárias de defesa, incluindo as lições aprendidas com as missões e operações da PCSD, no curto, médio e longo prazos, assim como identificar as áreas tecnológicas críticas no período temporal de 2040.

O CDP/2018 constitui assim um instrumento fundamental do planeamento estratégico nacional e da UE. As 11 capacidades prioritárias definidas no CDP/2018 cobrem as seguintes áreas em todos os domínios da guerra (terra, mar, ar, espaço, ciberespaço):

      • Operações no ciberespaço;
      • Operações de combate terrestre;
      • Serviços de informações e comunicações baseados no espaço;
      • Capacidades de apoio logístico e médico (“military mobility”, “medical support”);
      • Superioridade de informação;
      • Manobrabilidade naval;
      • Mobilidade aérea;
      • Tecnologias disruptivas que contribuam para alcançar o nível de ambição da UE.

As 11 prioridades devem ser implementadas por forma a facilitar a geração de projetos cooperativos, com o objetivo de colmatar as lacunas identificadas. O processo de implementação do CDP/2018 é apoiado pela elaboração dos chamados “Strategic Context Cases” (SCC), preparados pela EDA, em diálogo com especialistas dos Estados-membros, instituições e representantes da indústria de defesa.

Em 27 de junho de 2019 o Comité Diretor da EDA (formato Diretores de Capacidades) aprovou a 1ª edição de 11 SCC, uma por cada capacidade prioritária, com os seguintes objetivos:

  • Descrever, em termos práticos, a situação atual das capacidades, incluindo as atividades planeadas ou já em desenvolvimento, a nível nacional ou multinacional, para colmatar as lacunas existentes;
  • Ter em consideração a coerência com o “NATO Defence Planning Process” (NDPP) e as atividades no contexto “NATO Framework Nations Concept” (FNC);
  • Identificar, em particular, os grandes desafios que se colocam ao desenvolvimento das 11 capacidades prioritárias no curto, médio e longo prazos.

A 2ª edição dos SCC está prevista para fevereiro de 2020, com o objetivo de propor um programa de ação para as 11 SCC aprovadas.

Embora a origem temporal do FED preceda a EGUE, ele tem explicitamente uma amplitude estratégica, uma vez que foi apresentado como um dos instrumentos para fomentar e incentivar a implementação da EGUE, nomeadamente a dimensão industrial necessária e crítica para se alcançar o novo nível de ambição de “autonomia estratégica da UE”.

Até ao presente momento, no que respeita às questões da defesa, as relações funcionais e institucionais entre a Comissão Europeia (ator comunitário) e os atores intergovernamentais (Serviço Europeu de Ação Externa/Estado-Maior da UE (SEAE/EMUE) e a Agência Europeia de Defesa (EDA)), têm sido boas e muito produtivas. Releva-se o facto de, em relação à implementação da Ação Preparatória sobre Investigação de Defesa (PADR)[lviii], a Comissão Europeia, reconhecendo a sua falta de “expertise” em questões de defesa, ter delegado[lix] na EDA as competências de gestão dos projetos de investigação tecnológica de defesa, situação que está a decorrer com grande satisfação das partes.

No caso da implementação do PEDID a situação é diferente. Na realidade, por se tratar primariamente do desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria na União, ao abrigo do Artº 173º do TFUE,  a Comissão Europeia, consultados os Estados-membros, seleciona os projetos, com base no parecer de “peritos” independentes, e gere os projetos adotados, podendo, eventualmente, delegar na EDA (caso-a-caso). Em todo este processo de governação eminentemente comunitária, o SEAE/EMUE e a EDA são meramente observadores.

Por isso, uma vez que o FED reside na esfera de competências comunitárias (Artº 173º e 180º do TFUE), mas incide sobre questões de grande interesse e relevância militar (desenvolvimento de capacidades prioritárias), é extremamente importante e do interesse de todos que as futuras relações entre a Comissão Europeia e as instâncias intergovernamentais apropriadas, nomeadamente o SEAE e a EDA, sejam as melhores.

Esta questão toma uma dimensão de grande sensibilidade política e relevância estratégica, em face de possíveis “tentações” de domínio de poder que a nova Direção-Geral de Indústria, Defesa e Espaço, da Comissão Europeia, possa entender querer exercer, à medida que for adquirindo conhecimentos, competências técnicas e “expertise” na área da defesa. Neste caso, a verificar-se, poderão estar em causa a sobrevivência e manutenção das relações harmoniosas e produtivas com o SEAE e a EDA, mas também, eventualmente, com o Comité Militar da UE (CMUE), nas questões relacionadas com a definição e priorização de capacidades.

A composição da próxima Comissão Europeia, com uma Comissária francesa designada para o “Mercado Interno”, que desempenhou anteriormente as funções de Ministra da Defesa da França, assim como a criação e estabelecimento de uma Direção-Geral dedicada à “Indústria, Defesa e Espaço”, deixam antever a vontade da continuação e aprofundamento da política da Comissão Europeia anterior na sua abordagem ao setor da defesa, através do diálogo e coordenação com os atores intergovernamentais (SEAE e EDA), no sentido de uma progressiva e sustentada integração da defesa europeia, para uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente.

Para uma governação da Europa da Defesa forte e sustentada, torna-se indispensável criar laços de confiança, diálogo permanente e coordenação sistemática entre a governação comunitária e a governação intergovernamental. Mas, mais importante ainda, é fortalecer a coesão da União, de modo a que os Estados-membros consigam pôr-se de acordo quanto aos interesses comuns, à perceção das ameaças e, naturalmente, quanto ao tipo de operações militares a realizar. Se este desiderato não for atingido, então poderemos chegar a uma situação em que nem os mais imaginativos e inovadores instrumentos e mecanismos de financiamento de defesa terão qualquer eficácia.

A inter-relação entre as novas iniciativas pode assim resumir-se a 3Cs:

  • Coerência entre CDP/2018, CARD, PESCO, FED;
  • Complementaridade e reforço mútuo com a NATO;
  • Coesão entre os Estados-membros, não só na visão político-estratégica comum, como em termos de interoperabilidade e tecnológico-industriais.

De acordo com a quota de partilha financeira (sharing key) para o orçamento comunitário, Portugal[lx] contribui para o FED com 162,5M€. É, pois, indispensável que Portugal providencie e tome as medidas adequadas no sentido de garantir um retorno económico pelo menos igual a 162,5M€, para evitar tornar-se num contribuinte líquido. Mas, mais importante ainda, é garantir que o investimento nacional feito, para além da satisfação do cumprimento de lacunas de capacidades prioritárias, sirva também para alavancar a economia e a BTID nacional, criando emprego qualificado e aumentando as exportações.

Uma das regras de ouro do FED, consiste em que o cofinanciamento comunitário para o desenvolvimento industrial das capacidades militares, nomeadamente para a fase de prototipagem (até 20%), pressupõe que os Estados-membros se comprometam na produção, aquisição e utilização operacional das capacidades cofinanciadas. Estes meios assim produzidos e adquiridos, bem como a transferência do conhecimento tecnológico que lhes está associado (Intelectual Property Rights -IPR), pertencerão aos respetivos Estados-membros que se comprometem a disponibilizá-los ao serviço de missões e operações no quadro da PCSD, assim como à NATO e ONU.

III . Lei de Programação Militar 2019-2030

A Lei de Programação Militar 2019-2030[lxi] é o enquadramento jurídico-legal para o investimento público das Forças Armadas em matéria de armamento e equipamento, com os seguintes objetivos principais:

  • Modernizar, operacionalizar e sustentar o sistema de forças nacional, concretizado através do processo de desenvolvimento de capacidades, decorrentes do planeamento de forças nacional, tendo em conta a inerente programação financeira;
  • Promover o duplo-uso das capacidades militares, permitindo responder, em determinadas circunstâncias, às necessidades no âmbito de missões civis;
  • Potenciar o investimento na economia nacional, através da indústria de defesa, do apoio à inovação e ao desenvolvimento e da criação de emprego qualificado e às exportações, constituindo-se como uma alavanca para o desenvolvimento da Base Tecnológica e Industrial de Defesa Nacional (BTIDN);
  • Responder, na medida do possível, às exigências instrumentais da UE e NATO (CDP/2018, CARD, PESCO, FED e NDPP), em termos de desenvolvimento de capacidades e de prontidão e disponibilização de forças, estruturas e meios de defesa.

A LPM é revista quadrienalmente com os seguintes objetivos:

  • Modernização, extensão de vida e sustentação dos sistemas de armas existentes;
  • Reequipamento para colmatar lacunas de capacidades militares nacionais, preferencialmente em correspondência às prioridades definidas no CDP/2018 e no NDPP, e em coerência com os projetos PESCO;
  • Oportunidades de reforço e fortalecimento da BTIDN.

A próxima revisão da LPM será efetuada em 2022, para um horizonte temporal 2022-2033. Prevê-se que no próximo planeamento de capacidades de médio/longo prazo, 64,5% do investimento efetuado possa ter um retorno económico nacional através da BTIDN.

A atual LPM consigna um valor total de 4,74MM€, repartidos da seguinte forma:

  • 38% (1,77MM€), para novos programas mobilizadores e para correção das lacunas de capacidades prioritárias no curto/médio prazo, incluindo a PESCO (49M€);
  • 62% (2,97MM€), para modernização, extensão de vida, manutenção e sustentação dos sistemas de armas existentes (EH-101, C-295, Fragatas, etc).

Os quadros a seguir apresentados mostram uma panorâmica geral da distribuição das verbas atribuídas por áreas de gestão dos programas, assim como dos principais programas mobilizadores, cuja gestão está centralizada nos Serviços Centrais do MDN.

 

 

 

 

 

 

 

  Fonte: MDN/DGRDN

O quadro seguinte mostra, de uma forma muito clara, a inter-relação dos programas da LPM, por áreas de capacidades, com as prioridades do CDP/2018. Da sua análise, pode inferir-se que, apesar de todo o planeamento nacional conducente à LPM ser anterior ao CDP/2018, há uma percentagem bastante significativa (87%) de prevalência da inter-relação da LPM com o CDP/2018, o que cria as condições favoráveis ao eventual acesso a fundos do FED. Tudo leva a crer que em futuras iterações de revisão da LPM, esta percentagem de inter-relação LPM versus CDP/2018 tenha tendência a aumentar, o que é bastante auspicioso para a BTIDN.

 Fonte: MDN/DGRDN

 No que se refere à percentagem das despesas com defesa em função do PIB, com a implementação da LPM 2019-2030 prevê-se que Portugal alcance o valor de 1,66% do PIB em 2024 (em 2017 a percentagem de Portugal era 1,43%, igual à média da UE). Embora esta percentagem esteja ainda distante da meta de 1,98% anunciada por Portugal na Cimeira da NATO em 2018 (Bruxelas), julga-se que não será de todo impossível atingi-la, ou pelo menos aproximar-se dela, desde que se faça uma utilização racional e inteligente dos novos instrumentos e mecanismos FED e PESCO. Lembra-se, no entanto, que a meta acordada na Cimeira da NATO em Cardife-Gales (4 de setembro de 2014), a atingir até 2024, foi 2% do PIB, e que a Administração Trump tem vindo a “pressionar” para que a mesma possa ser até aumentada para um valor superior.

 IV. Um relance prospetivo

A Europa e a sua vizinhança estratégica vivem hoje uma deterioração e instabilidade crescentes no que respeita ao ambiente de segurança. A instabilidade na vizinhança europeia significa insegurança na UE e nos seus cidadãos. O Eurobarómetro tem vindo a sinalizar a segurança como uma preocupação de primeira ordem para os cidadãos europeus.

Existem, por isso, condições favoráveis a uma maior vontade política conducente a uma maior integração no domínio da segurança e defesa europeia, utilizando todo o potencial oferecido pelo Tratado de Lisboa, nomeadamente a cooperação estruturada permanente (PESCO).

Aceleradas e profundas mudanças estão de facto a ocorrer, no sentido de uma maior integração da Europa da Defesa, desde 2013, mas mais concretamente a partir de 2016, com a aprovação da Estratégia Global da UE (EGUE).

Com a entrada em força, de forma inédita, da Comissão Europeia na política europeia de defesa, está em marcha um autêntico “renascimento” na área da segurança e defesa europeia, tendo em vista assegurar a ambição de “autonomia estratégica” da UE.

Há presentemente várias iniciativas em curso (CDP/2018, CARD, FED, PESCO), para intensificação e aprofundamento da cooperação europeia de defesa, visando sobretudo o reforço da competitividade e inovação da BTIDE e do desenvolvimento de capacidades prioritárias, com garantia da complementaridade, cooperação, coerência e não duplicação com a NATO.

O sucesso de toda esta rede entrosada de instrumentos e mecanismos visando uma Europa da Defesa mais forte e autossuficiente em segurança e defesa, incluindo o FED/PESCO, depende do grau de inter-relação e coerência entre todos eles e do reforço da cooperação UE-NATO (CDP/2018, CARD, FED, PESCO, NDPP), mas depende sobretudo do modelo de supervisão que for estabelecido para controlo e avaliação da eficácia da sua implementação.

Todas estas iniciativas, que requerem coerência no seu inter-relacionamento, estão ainda numa fase muito embrionária da sua implementação, pelo que nos parece precipitado fazer juízos de valor, uma vez que necessitam de tempo para se poder avaliar o seu sucesso, bondade e eficácia.

A proposta da Comissão Europeia de injetar na defesa 13MM€, através do FED, no Quadro Financeiro Plurianual da UE (2021-2027), é crítica para a sobrevivência de grande parte do setor tecnológico-industrial de defesa nacional, sobretudo para a imensa miríade de PMEs.

Com uma comparticipação para o orçamento comunitário de 162,5M€[lxii], é indispensável que Portugal saiba aproveitar, da melhor forma, os desafios e oportunidades que inevitavelmente vamos enfrentar, por forma a garantir um retorno económico nunca inferior à contribuição nacional para o FED.

O FED dá uma proteção regulamentar especial e incentiva a participação das PMEs[lxiii] que não deve ser negligenciada, antes pelo contrário, deve ser ampla e racionalmente aproveitada. Pelo seu carácter de “dupla-utilização” (muito em voga na UE), destaca-se o potencial do ciberespaço, em que a BTID nacional, especialmente PMEs, dispõe de amplo “know-how”, para poderem candidatar-se e beneficiares de financiamento proveniente do Programa “Horizonte Europa” (96,5MM€).

Não é despiciendo lembrar que, para aproveitar as oportunidades oferecidas pelo FED/PESCO, são necessários investimentos nacionais avultados, para cofinanciar os projetos nos quais se deseja participar, uma vez que a fase de desenvolvimento tecnológico-industrial  da prototipagem, que corresponde à fase mais onerosa de todo o ciclo de desenvolvimento de capacidades, só é cofinanciado pelo FED a 20%, sendo o financiamento restante responsabilidade dos Estados-membros e/ou das empresas.

A exclusão deste processo de “europeização” da defesa, colocaria o setor tecnológico-industrial nacional numa situação de desvantagem irreversível, na cadeia de valor, em relação aos participantes que competem nos mercados europeu e global de segurança e defesa.

A concorrência entre grandes e pequenos projetos PESCO para acesso a financiamento FED, poderá vir a constituir um sério dilema para os decisores, tendo em conta a abrangência dos critérios de seleção previamente definidos:

  • ou, apoiar os grandes projetos que potencialmente preencham as lacunas estratégicas de capacidades militares prioritárias;
  • ou, em satisfação de considerações políticas mais inclusivas, distribuir o montante financeiro do FED por um amplo número de projetos mais pequenos, com pouco impacto no preenchimento de critérios mais ambiciosos.

Inevitavelmente, à medida que o tempo passar, estarão de novo em confronto as teses francesa e alemã que se digladiaram no início do lançamento da PESCO. Na verdade, em face da previsível crescente deterioração do ambiente estratégico e geopolítico global, nomeadamente a deslocação definitiva da prioridade estratégica dos EUA para a área Ásia-Pacífico, com repercussão no enfraquecimento do seu apoio à segurança da Europa, fará com que naturalmente prevaleça a tese francesa, que dá prioridade aos projetos mais ambiciosos e exigentes.

Por isso, torna-se indispensável que os projetos PESCO sejam priorizados nas instituições intergovernamentais, mesmo correndo o risco de alguns projetos menos ambiciosos serem secundarizados.

A possibilidade de os grandes projetos propostos pela França, Alemanha, Itália Suécia, Espanha e Holanda, poderem vir a ser os grandes beneficiários do FED, eventualmente esgotando os montantes financeiros comunitários disponibilizados, coloca sérias dúvidas quanto à sustentabilidade das PMEs nacionais, nomeadamente sobre os termos e condições da sua possível integração em consórcios europeus mais amplos.[lxiv]

Caminha-se inevitavelmente para a aceleração progressiva do complexo e espinhoso processo de integração para uma “European Defence Union”.

Este processo integrador, conduzirá não só à reforma da BTIDE e à criação de um mercado único de defesa[lxv], mas também a novas estruturas e formações militares multinacionais mais flexíveis e dinâmicas e operacionalmente mais eficazes e credíveis, preferencialmente sem prejuízo do primado da soberania dos Estados-Membros. Portanto, ainda muito distante da recriação do “velho mito” do “exército europeu”.

Contudo, é importante ter presente que tanto o CARD, ao escrutinar os Planos Nacionais de Defesa, como a PESCO, ao exigir aos Estados-membros o cumprimento de compromissos vinculativos e sujeitar a escrutínio os Planos Nacionais de Implementação, constituem em si mesmo uma “incursão” conscientemente consentida, numa área tradicionalmente reservada à soberania nacional. Portanto, poderá entender-se que, nas questões de segurança e defesa, o próprio conceito tradicional de soberania nacional está em mudança e adaptação às exigências da pós-modernidade.

Concomitantemente, a tendência para uma “intromissão” crescente da Comissão Europeia (ator comunitário) no domínio da política europeia de defesa (domínio intergovernamental), assim como a criação, na Comissão Europeia, de um departamento especialmente dedicado à “indústria, defesa e espaço”, requer uma visão político-estratégica de longo prazo e um grande equilíbrio institucional, para se evitarem “tentações” dominantes da parte de quem detém o poder de controlo e aplicação prática dos fundos comunitários.

O sistema de governação previsto para o FED, em que o poder de selecionar, adotar e gerir os projetos aprovados reside primordialmente no carácter supranacional da Comissão Europeia, sendo os Estados-membros apenas consultados, e reservado o estatuto de observadores ao SEAE e à EDA, poderá constituir um primeiro sintoma disfuncional de “tentação” de poder, que requer ser atentamente vigiado, e adaptado na justa medida do necessário, para que, atempadamente e sem convulsões na coesão da União, se evite caminhar-se, de forma descontrolada, para um “exército europeu”.

Texto atualizado em 14 de novembro de 2019

Augusto de Melo Correia

Maj-Gen PILAV (Ref)

EuroDefense-Portugal

 

Notas:      

[i] Consolidated Texts of the EU Treaties as Amended by the Treaty of Lisbon, Foreign and Commonwealth Office, London, January 2008 (Artº 42º-6, 43º, 46º e Protocol 10).

Conselho da União Europeia, st6655/1/08 REV 1, 30abril2008.

[ii] O conceito “Smart Defence” foi apresentado pelo Secretário Geral da NATO, Anders Rasmussen, durante a Conferência de Segurança em Munique, em 04fevereiro2011, com o objetivo de “garantir maior segurança, com menos dinheiro, através da cooperação e de uma maior flexibilidade”.

[iii] German-Swedish “Food for Thought Paper” on European Imperative Intensifying Military Cooperation, 10November2010.

[iv] Council of the European Union, 17745/10, 09December2010.

EDA Fact sheet, www.eda.europa.eu , 30January2013.

[v] EDA, Defence Data 2017.

[vi] 80% dos contratos de aquisição de equipamento (“procurement”) e 90% das atividades de investigação tecnológica de defesa são geridos numa base puramente nacional.

Em consequência do que precede, existem grandes lacunas tecnológicas em áreas críticas (robótica, digitalização, inteligência artificial, comunicações por satélite e novos materiais, etc).

[vii] A ASD representa 17 grandes empresas europeias, 22 associações nacionais (incluindo a AED-Portugal), em 18 países europeus.

[viii] Na qual se pode inscrever a operação militar aérea da NATO na Líbia, em 2011, ao abrigo da Resolução 1973 do Conselho de Segurança da ONU, de 17 de março de 2011, onde os EUA, para testarem as capacidades militares  dos aliados europeus numa operação aérea limitada, tendo em vista criar uma “zona de exclusão aérea”, aplicaram, pela primeira vez, o conceito “leading from behind”. Escusado será dizer que as lacunas evidenciadas pelos aliados europeus foram imensas e debilitantes de uma capacidade operacional credível, sobretudo nos meios e capacidades rotuladas de “strategig enablers” (ISR, AAR, Comunicações por satélite, “armas inteligentes, etc).

[ix] Conclusões do Conselho Europeu, EUCO 217/13, 20dezembro2013.

[x] Conclusões do Conselho, 25novembro2013.

[xi] A aplicação do conceito de “dupla-utilização” tem sido de grande utilidade nacional, pois tem permitido que as nossas PMEs, com nichos tecnológicos diversificados e muito importantes, concorram com projetos de investigação tecnológica de defesa a fundos financeiros comunitários para fins civis, do programa-quadro H-2020, como por exemplo o projeto “Turtle”. Trata-se de uma primeira” incursão”, ainda que camuflada, de projetos de defesa subsidiados com fundos comunitários.

[xii] Council of the European Union, 15895/03, 08December2003.

[xiii] Conselho Europeu, EUCO 26/16, 28Junho2016.

EUGS.pdf-Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, June2016.

[xiv] Por “defence package” deve entender-se o conjunto regulatório comunitário sobre (i) contratos públicos de aquisição de material e equipamento militar e (ii) transferências intracomunitárias de material e tecnologias militares.

Contratos públicos

Diretiva 2009/81/EC do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13julho2009, sobre contratos públicos no setor da defesa, L 216/76, 20agosto2009.

DL 104/2011, 06outubro2011.

Relatório do Parlamento Europeu, A6-0415/2008, 16outubro2008.

Resolução do Parlamento Europeu, 25outubro2011, relativo à modernização no domínio dos contratos públicos.

European Commission, SWD (2016) 407 final, 30november2016.

Transferência de material e tecnologias militares

Diretiva 2009/43/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 6março2009, L 114/1, 10junho2009.

European Commission COM (2013) 710 final – Report from the Commission to the Council and the European Parliament on the implementation of the regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use itens.

Portaria nº 290/2011, 4novembro2011.

[xv] Para além dos projetos de “dupla-utilização”, que continuarão a beneficiar de subsídios ao abrigo do programa plurianual Horizonte Europa (96,5MM€).

[xvi] “High-level Group of Personalities on Defence Research”.

Report, European Union Institute for Security Studies, February2016.

[xvii] Em 31 de maio de 2017, a Comissão Europeia e a EDA assinaram um Acordo de Delegação, no qual a Comissão delegou na EDA a competência para a gestão da “Preparatory Action on Defence Research”, programa que ainda está a decorrer e no qual empresas portuguesas têm participado ativamente.

[xviii] A recente oposição da França ao alargamento da UE à Sérvia e à Macedónia do Norte, pode facilmente fazer resvalar o equilíbrio de poder nos Balcãs para os nacionalismos regionais, ou mesmo serem “atraídos” para a esfera de influência da Rússia, Turquia e até da China.

A recente aquisição da Sérvia à Rússia do sistema antiaéreo Pantsir-S1, com capacidade para abater mísseis de cruzeiro e pequenos veículos aéreos pilotados remotamente (RPAS), pode ser já um primeiro indício de uma nova política da Rússia para “sedução” e reforço do exercício da sua influência nos Balcãs.

[xix] Wales Summit Declaration, 4-5 September 2014.

[xx] EDA, Defence-Data, 2016-2017.

[xxi] www.20100315_sgar2018-en.pdf

www.190314-pr2018-34-eng.pdf

NATO Annual 2018 Report, Annex on NATO 2018 Defence Expenditures.

[xxii] “Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe”, June 2016.

[xxiii] “Implementation Plan on Security and Defence, 14392/CFSP/16, de 14 de novembro de 2016, Action- 2, pag 20.

[xxiv] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM (2016 950 final, European Defence Action Plan, 30November2016.

[xxv] Conclusões do Conselho Europeu, 29junho2018.

[xxvi] Conflitos a Leste e a Sul da periferia estratégica da UE, incluindo o Norte de África, Sahel e o Médio-Oriente (Síria, Iemen e Irão), migrações descontroladas, terrorismo transnacional, ameaças híbridas, cibersegurança, segurança energética, maior assertividade da Rússia….

[xxvii] “Implementation Plan on Security and Defence”, 14392/CFSP/16, de 14 de novembro de 2016, pag 11 e pag 45.

[xxviii] Bratislava Declaration and Roadmap, 16September2016.

[xxix] Cimeira da NATO, Varsóvia, 8julho2016.

[xxx] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the the Committee of the Regions, COM (2016) 950 final, European Defence Action Plan, 30November2016.

[xxxi] Na sequência do discurso de Emmanuel Macron na Sorbonne, 26setemnro2016.

[xxxii] Na sigla inglesa CARD – Coordinated Annual Review on Defence.

Council Conclusions, 18May2017.

CARD, lançado em maio de 2017, a título experimental, no período de out2017-nov2018, no quadro das medidas para implementação da EGUE na dimensão de segurança e defesa, com os seguintes objetivos principais:

-Fornecer uma visão global das lacunas existentes;

-Promover a sincronização dos Planos Nacionais de Defesa e a harmonização de requisitos militares, tendo em consideração o CDP/2018, a PESCO, o FED e o NDPP;

-Identificar oportunidades de cooperação de defesa e evitar duplicações ou redundâncias desnecessárias.

[xxxiii] IP-17-4385_EN.pdf, 10November2017.

Joint Communication on the Action Plano n Military Mobility, JOIN (2018) 5 final, 28March2018.

Proposta da Comissão para inclusão no Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, do “Connecting Europe Facility”, dotado de 6,5MM€ para o período de 2021-2027, 2maio2018.

Entendimento entre a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu sobre o texto de Regulamento “Connecting Europe Facility”, 7março2019.

O projeto Mobilidade Militar (Military Mobility) é também um dos 72 projetos aprovados no quadro da cooperação UE-NATO (Joint Declaration, July 2016 and July 2018).

[xxxiv] A “Iniciativa de Intervenção Europeia (EI2)” (European Intervention Initiative” foi lançada por Emmanuel Macron em setembro de 2017, visando um projeto militar conjunto, fora das estruturas existentes (NATO, UE, etc). A Carta de Intenções (Letter of Intent) para o desenvolvimento da EI2 foi subscrita em 2018 por 13 países europeus, incluindo Portugal. O Reino Unido também foi subscritor da Carta de Intenções, numa tentativa de, no caso de efetivação do “Brexit”, continuar a manter uma ligação à segurança e defesa europeia, o que se reveste de uma importância bastante relevante para a UE.

[xxxv] Bratislava Declaration and Roadmap, 16Sptember2016

[xxxvi] Tratado de Lisboa, Artº 42º-6, 43º, 46º e Protocolo10.

[xxxvii] Estas capacidades prioritárias devem estar em conformidade com o “Plano de Desenvolvimento de Capacidades 2018” (CDP/2018) da EDA, as lições aprendidas com as missões e operações da PCSD e com o Planeamento de Forças de Defesa da NATO (NDPP). De uma forma geral, satisfazem um amplo especto de tarefas militares da UE, como ator e fornecedor global de segurança.

[xxxviii] Conclusões do Conselho da União Europeia, 19novembro2018.

[xxxix] Alto Representante/Vice-Presidente da Comissão Europeia, assessorado pelo SEAE/EMUE+EDA, em nome do Conselho da União Europeia e, eventualmente, no futuro, a Comissão Europeia, através da sua Direção-Geral de Indústria, Defesa e Espaço.

[xl] Decisão do Conselho, Letter of Notification of PESCO participant Member States, with the 20 binding commitments, 13November2017. Foram subscritores 23 Estados-membros (não incluindo Portugal).

[xli] Conclusões do Conselho Europeu, 11dezembro2017. Portugal subscreveu a carta de Notificação, com o respetivo Anexo, tendo aderido à PESCO neste Conselho Europeu. Não participam na PESCO o Reino Unido (Brexit), a Dinamarca (cláusula “opting-out”) e Malta.

[xlii] https://pesco.europa.eu/.

[xliii] Segundo o comunicado da Alta Representante, Federica Mogherini, efetuado no Conselho (formato Defesa) de 12 de novembro de 2019, “…a PESCO é um instrumento para reforço da coordenação e o quadro cooperativo por excelência para os Estados-membros participantes colaborarem e desenvolverem projetos conjuntamente…”.

[xliv] Um dos principais critérios de elegibilidade para financiamento comunitário, é que os projetos PESCO estejam alinhados com as capacidades prioritárias do CDP/2018, reforcem a competitividade e inovação da BTIDE e sejam coerentes com o CARD e o NDPP.

[xlv] O Secretariado PESCO é composto por representantes do Serviço Europeu de Ação Externa/Estado-Maior da UE e EDA (SEAE/EMUE+EDA).

[xlvi] Embora o ponto de situação de participação nos projetos PESCO seja dinâmico, informa-se que destes 47 projetos PESCO Portugal participa em 11, sendo a nação líder em 2 projetos (responsável pela gestão desses projetos), e tem o estatuto de observador em 10 projetos. Um dos projetos PESCO em que Portugal participa é o “European Secure Software defined Radio” (ESSOR), que é subsidiado com cofinanciamento do Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa 2019-2020 (PEDID), no valor de 37 M€, para o período de 2019-2020.

Os projetos PESCO em que Portugal é líder são:

EU Cyber Academy and Innovation Hub (PT, ES)

Maritime Unmanned Anti-Submarine Systems (PR, FR, ES, SU).

www.pesco-projects-12-nov-2019-rev.pdf

www.eeas_-_european_external_action_service_-_remarks_by_high_representative-president_federica_mogherini_at_the_press_.pdf

 

[xlvii] Na sigla inglesa CARD – Coordinated Annual Review on Defence.

Council Conclusions, 18May2017.

[xlviii] NDPP – NATO Defence Planning Process.

[xlix]Conclusões dos Conselhos, de 13 de novembro de 2017 e 18 de novembro de 2018.

[l] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Launching the European Defence Fund, COM (2017) 295 final, 07June2017.

[li] Os Artº 173º e 180º do TFUE dizem respeito, respetivamente, ao “…desenvolvimento da capacidade concorrencial da indústria da União…” e à “…promoção em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico e demonstração…”.

[lii] Em abril de 2019 a proposta da Comissão Europeia de constituição do FED foi sujeita a uma primeira votação do Parlamento Europeu, tendo passado com uma larga maioria a seu favor (328 votos a favor e 231 votos contra).

[liii] Council Regulation 428/2009.

Este Regulamento encontra-se em revisão, tendo a Comissão Europeia proposto um novo texto de Regulamento (COM (2016/616 final), 2016 CO 295/COD, que aguarda decisão do Parlamento Europeu e do Conselho.

[liv] Regulamento (EU) 2018/1092, do Parlamento Europeu e do Conselho, estabelecendo o Programa Europeu de Desenvolvimento Industrial de Defesa, de 18julho2018.

[lv] 500M€ para 2019/2020: 243,500M€ em 2019 e 254,500M€ em 2020. Destes 500M€, 137M€ (27,4%) são destinados a ajudas diretas da Comissão Europeia a projetos PESCO considerados de relevância estratégica e que já se encontram na fase de definição do projeto (project definition): 100M€ para o projeto EuroMALE/RPAS-EuroMedium Altitude Long Endurance/Remotely Piloted Aircraft System e 37M€ para o projeto ESSOR- “European Secure Software Radio” (nova arquitetura de comunicações táticas do futuro)-Portugal participa neste último projeto PESCO.

[lvi] Por “entidade” deve entender-se universidades, centros de investigação e empresas

[lvii] www.eda.europa.eu

EDA, 2018 EU Capability Development Priorities, Fact sheet, 28June2018.

EDA, Exploring Europe’s capability requirements for 2035 and beyond, June2018.

www.eda-brochure-cdp.pdf

 

[lviii] Commision Decision, C (2017) 2262 final, Preparatory Action on Defence Research (PADR), 11April2017.

[lix] Delegation Agreement, 31May2017.

[lx] A contribuição (sharing key) de Portugal para o orçamento comunitário é de 1,25%.

Centre for European Policy Studies, Financing the EU Budget, Gabiele Cipriani, 2014, http://www.ceps.eu .

[lxi] Lei Orgânica nº 2/2019, 17junho2019.

[lxii] “Sharing Key” de Portugal=1,25%.

[lxiii] A grande maioria da miríade de PMEs nacionais, tanto do setor da defesa como da “dupla utilização”, são detentoras de nichos tecnológicos de importante, amplo e variado espectro, habituadas à interconectividade internacional, que as torna aptas a poderem integrar consórcios internacionais e europeus que venham a ser formados no quadro da PESCO/FED.

[lxiv] A ajuda direta do PEDID ao programa EuroMALE/RPAS (França, Alemanha, Itália e Espanha), com 100M€ (em 500M€ disponíveis) para o período de 2019/2020, poderá ser um alerta em relação àquilo que poderá acontecer com a efetivação do FED, a partir de 2021.

[lxv] EDEM -European Defence Equipment Market”.